La concurrence des polices dans la gestion des immeubles insalubres.


La gestion des immeubles dangereux ou insalubres met en présence plusieurs autorités administratives — le maire (ou, le cas échéant, le président de l'établissement public de coopération intercommunale, EPCI), et le préfet. Depuis la réforme entrée en vigueur le 1er janvier 2021, ces pouvoirs ne relèvent plus de deux polices distinctes, mais d'une police unique dont l'exercice reste néanmoins réparti entre plusieurs autorités selon la nature du danger constaté. C'est cette répartition, et ses points de friction possibles, qu'il convient d'examiner.

1. Une police unique, à compétence répartie

L'ordonnance n° 2020-1144 du 16 septembre 2020 relative à l'harmonisation et à la simplification des polices des immeubles, locaux et installations a fusionné les anciennes procédures de péril et d'insalubrité au sein d'une police unique dite « de la sécurité et de la salubrité des immeubles, locaux et installations », codifiée aux articles L. 511-1 à L. 511-22 du Code de la construction et de l'habitation (CCH) (Ordonnance n° 2020-1144 du 16 septembre 2020, Légifrance).

L'article L. 511-2 du CCH énumère les quatre situations (« faits générateurs ») que cette police permet de traiter :

  1. les risques liés à la solidité d'un bâtiment (structure, murs, édifices) ;
  2. le fonctionnement défectueux ou le défaut d'entretien des équipements communs d'un immeuble collectif d'habitation ;
  3. l'entreposage irrégulier de matières explosives ou inflammables ;
  4. l'insalubrité, telle que définie par renvoi au Code de la santé publique.

C'est la nature du fait générateur, et non plus l'appartenance à deux corpus de textes distincts, qui détermine aujourd'hui l'autorité compétente.

2. Qui est compétent, pour quoi ?

L'article L. 511-4 du CCH répartit clairement les rôles :

  • Le maire (ou le président de l'EPCI lorsque la compétence lui a été transférée) est l'autorité compétente pour les situations mentionnées aux 1° à 3° de l'article L. 511-2, c'est-à-dire tout ce qui relève de la sécurité du bâtiment (solidité, équipements communs, stockage de matières dangereuses) — sous réserve, pour le 3°, de la compétence propre de l'État en matière d'installations classées.
  • Le préfet est seul compétent pour le 4°, c'est-à-dire l'insalubrité.

En pratique, le maire agit donc pour la quasi-totalité des situations de péril « classique », tandis que le préfet demeure le seul interlocuteur pour toute procédure fondée sur un risque sanitaire (humidité, plomb, non-décence caractérisée, etc.). Ce schéma appelle deux précisions pour l'usage quotidien du praticien :

  • lorsque le rapport d'expertise ou le signalement révèle à la fois un péril structurel et une situation d'insalubrité, les deux autorités peuvent être conduites à intervenir concomitamment, chacune sur son fondement propre ;
  • la procédure elle-même (contradictoire, délais, voies de recours) a été harmonisée par la réforme de 2021, ce qui limite les divergences procédurales qui existaient autrefois entre les deux régimes.

En cas de danger imminent, quelle que soit l'autorité compétente, celle-ci peut recourir à la procédure d'urgence prévue aux articles L. 511-19 à L. 511-21 du CCH, qui permet de prescrire sans contradictoire préalable les mesures indispensables pour faire cesser le danger.

3. Le maire conserve-t-il sa police générale ? La jurisprudence de l'extrême urgence

La police spéciale de l'article L. 511-1 et suivants n'a jamais évincé totalement la police générale du maire, qui tient de l'article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) la charge d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques.

Le Conseil d'État a précisé l'articulation entre ces deux fondements dans deux décisions de principe, toujours pleinement citées en la matière :

  • CE, 10 octobre 2005, Commune de Badinières, n° 259205, publié au recueil Lebon (Légifrance) : en présence d'une situation d'extrême urgence créant un péril particulièrement grave et imminent, le maire peut faire usage de ses pouvoirs de police générale pour ordonner une démolition, y compris lorsque la police spéciale des bâtiments dangereux serait normalement seule applicable.
  • CE, 6 novembre 2013, Commune de Cayenne, n° 349245, publié au recueil Lebon (Légifrance) : le Conseil d'État précise que, dans le cadre ordinaire de la procédure de péril imminent, le maire doit se borner à prescrire les mesures provisoires nécessaires ; seule une situation d'extrême urgence l'autorise à mobiliser sa police générale pour aller jusqu'à la démolition.

Ces deux décisions ont été rendues avant la réforme de 2021, mais leur principe n'a pas été remis en cause : il a au contraire été repris dans la procédure d'urgence des articles L. 511-19 à L. 511-21 du CCH, qui organise désormais expressément le traitement du danger imminent au sein de la police unique. Elles conservent donc toute leur pertinence pour qualifier une situation d'extrême urgence justifiant une intervention hors du cadre procédural ordinaire.

Point de vigilance : le recours à la police générale plutôt qu'à la police spéciale n'est pas neutre financièrement. Une mesure prise sur le fondement de l'article L. 2212-2 du CGCT engage en principe les frais de la commune, alors que la police spéciale permet un recouvrement sur le propriétaire défaillant. Ce choix doit donc être motivé avec soin dans l'arrêté.

4. La carence du maire et le pouvoir de substitution du préfet

Si le maire n'agit pas alors qu'il le devrait, le préfet dispose d'un pouvoir de substitution de droit commun sur le fondement de l'article L. 2215-1 du CGCT, après une mise en demeure du maire restée sans résultat. Ce mécanisme, propre à la police générale, s'ajoute — sans s'y substituer — aux pouvoirs propres que le préfet tient déjà, au titre de la police spéciale, pour tout ce qui concerne l'insalubrité.

5. Le transfert de compétence au président de l'EPCI

Le maire n'est pas nécessairement l'autorité compétente en pratique : l'article L. 5211-9-2 du CGCT organise un transfert automatique, « en bloc », des pouvoirs de police spéciale liés à l'habitat au président de l'EPCI à fiscalité propre compétent en matière d'habitat. Les maires des communes membres disposent d'un délai de six mois, à compter de l'élection du président, pour notifier leur opposition à ce transfert ; en cas d'opposition d'un ou plusieurs maires, le président peut renoncer à ce que l'ensemble des pouvoirs concernés lui soit transféré.

Il est donc indispensable, avant toute analyse de compétence, de vérifier concrètement si un transfert à l'EPCI est intervenu et, le cas échéant, s'il a fait l'objet d'une opposition.

6. Le contentieux : un contrôle de légalité, non un règlement institutionnel du conflit

Contrairement à une idée parfois répandue, il n'existe pas de procédure spécifique permettant de saisir le tribunal administratif afin qu'il « arbitre » un conflit de compétence entre le maire et le préfet. La voie de droit est plus classique : le propriétaire, l'occupant ou tout tiers intéressé peut former un recours pour excès de pouvoir contre l'arrêté pris, en invoquant notamment l'incompétence de son auteur si celui-ci n'était pas l'autorité désignée par l'article L. 511-4 du CCH. C'est donc indirectement, à l'occasion de ce contrôle de légalité, que le juge administratif est amené à se prononcer sur la question de savoir quelle autorité aurait dû agir.

En pratique

Avant toute analyse d'un dossier d'immeuble menaçant ruine ou insalubre, il convient de vérifier successivement :

  • le fait générateur exact (structure, équipements, stockage, ou insalubrité) pour identifier l'autorité normalement compétente (art. L. 511-2 et L. 511-4 CCH) ;
  • l'existence éventuelle d'un transfert de compétence à l'EPCI (art. L. 5211-9-2 CGCT) ;
  • le degré d'urgence de la situation, qui conditionne le choix entre procédure ordinaire, procédure d'urgence (art. L. 511-19 à L. 511-21 CCH) ou, à titre exceptionnel, police générale du maire (jurisprudence Badinières et Cayenne) ;
  • en cas d'inaction de l'autorité normalement compétente, la possibilité d'une substitution préfectorale (art. L. 2215-1 CGCT).

Sources citées











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