Par Me Laurent GIMALAC, Docteur en droit et Avocat spécialiste en droit de l'environnement.
Tout a été fait dans les derniers développements de la réglementation (loi ELAN et son décret d'application de décembre 2018) pour empêcher les tiers de se mêler de la politique de maillage du territoire par les opérateurs (2). À cela s'ajoute la complexité croissante d'un contentieux réparti entre le droit administratif et le droit civil, selon des règles de partage obscures pour le non-initié (1).
1. De la répartition complexe des contentieux entre juge civil et juge administratif
Le juge judiciaire ne saurait empiéter sur les prérogatives du juge administratif en mettant fin, par exemple, à une activité ou à une construction régulièrement autorisée par les autorités publiques.
La solution est ancienne. Elle a été consacrée, en matière d'installation classée, par un arrêt du Tribunal des conflits du 23 mai 1927 (référence à vérifier — voir annexe). Elle a été rappelée pour les antennes relais par la Cour de cassation, qui a considérablement limité la compétence du juge civil, notamment par les arrêts (Cass. 1re civ., 17 octobre 2012, n° 10-26.854) et (Cass. 3e civ., 19 décembre 2012, n° 11-23.566), dans le prolongement de l'arrêt de principe (T. confl., 14 mai 2012, n° 12-03.852 (et série du même jour)).
En résumé, la réglementation des antennes relais relève d'une police spéciale administrative, et le juge judiciaire n'a pas le pouvoir de se substituer aux autorités publiques compétentes pour contrôler l'autorisation elle-même.
En revanche, il peut apprécier l'existence de conséquences notables pour les riverains — tels des troubles anormaux du voisinage — et ordonner des mesures appropriées, par exemple la réparation des dommages.
Il reste qu'il sera souvent difficile de démontrer l'existence de ce dommage, le plus souvent immatériel. En l'état, il est en effet presque impossible d'établir un risque sanitaire certain, car les rapports scientifiques se contredisent. C'est la raison pour laquelle certains plaideurs ont préféré demander la réparation d'un préjudice d'anxiété, ou de la perte de valeur de leur bien lorsqu'une antenne relais est implantée à proximité.
À moins d'apporter un rapport scientifique inattaquable, on voit mal, dans un procès contre une antenne relais, sur quelle base juridique le juge judiciaire pourrait en interdire l'implantation, d'autant que sa compétence a été circonscrite par les arrêts précités de la Cour de cassation.
Sur le préjudice moral et le trouble anormal du voisinage résultant de l'absence de garantie d'innocuité du risque, il existe un précédent notable : l'arrêt de la (cour d'appel de Versailles du 4 février 2009, n° 08/08775). Avant cela, le tribunal de grande instance de Toulon, le 20 mars 2006, avait déjà retenu l'existence d'un préjudice moral des requérants (décision ensuite réformée par la cour d'appel d'Aix-en-Provence).
2. De l'action des pouvoirs publics pour accélérer le maillage du territoire et limiter les possibilités de recours
Les pouvoirs publics poussent au contraire au déploiement des antennes relais. La loi ELAN (loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018) a fixé un délai d'un mois seulement, contre deux mois auparavant, aux opérateurs entre le dépôt de leur dossier d'information auprès du maire et le dépôt de leur demande d'autorisation d'urbanisme pour l'installation d'une implantation radioélectrique.
La loi a également réduit à un mois seulement le délai entre le dépôt du dossier d'information du maire et le début des travaux pour les installations existantes. Le but est clairement d'accélérer la couverture très haut débit.
Un régime dérogatoire a même été créé, jusqu'au 31 décembre 2022, pour l'installation de la 4G sur des sites existants ne faisant pas l'objet d'une extension substantielle : dans ce cas, une simple information préalable du maire suffisait, et le maire ne pouvait plus retirer la décision d'urbanisme autorisant — ou ne s'opposant pas à — l'implantation d'antennes de radiotéléphonie mobile.
L'article 62 de la loi ELAN a par ailleurs mis fin à des dispositifs de la loi Abeille (loi n° 2015-136 du 9 février 2015) qui permettaient un contrôle de l'implantation des antennes relais, notamment par la concertation publique.
La marche forcée vers un maillage de l'ensemble du territoire a donc incité les pouvoirs publics à raccourcir les délais, ce qui ne convient pas toujours à ceux qui restent méfiants au nom du principe de précaution.
Enfin, à compter de l'entrée en vigueur de la loi (fin 2018) et jusqu'au 31 décembre 2022, la loi ELAN a prévu, par dérogation à l'(article L. 424-5 du code de l'urbanisme), que les décisions autorisant ou ne s'opposant pas à l'implantation d'antennes de radiotéléphonie mobile ne pouvaient plus être retirées. Il devenait dès lors inutile de déposer un recours gracieux auprès du maire, puisque celui-ci ne pouvait pas retirer sa décision : il fallait donc saisir directement le tribunal administratif d'un recours. Autant dire que beaucoup de requérants qui ignoraient cette subtilité risquaient de tomber dans le piège tendu par le législateur…
Mise à jour (2026). Ce dispositif expérimental d'interdiction de retrait n'a pas été prorogé : il a pris fin au 1er janvier 2023. Le droit commun de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme (retrait possible dans les trois mois si la décision est illégale) s'applique donc de nouveau aux décisions postérieures.
Il faut enfin rappeler que l'autorisation d'urbanisme ne dispense pas l'opérateur d'une autorisation distincte au titre du code des postes et des communications électroniques : l'implantation d'une station radioélectrique est en principe subordonnée à l'accord préalable de l'Agence nationale des fréquences (ANFR) (article L. 43 du code des postes et des communications électroniques), délivré à l'issue de la procédure interministérielle de coordination dite COMSIS (commission des sites et servitudes). Cet accord n'est toutefois pas requis pour les installations de très faible puissance, dont la puissance isotrope rayonnée équivalente (PIRE) est inférieure à 5 watts (article R. 20-44-11, 5°, du même code), l'ANFR devant alors simplement être tenue informée. Ce maillage technique est massif : plus de 70 000 autorisations ont été délivrées pour des stations d'une puissance supérieure à 5 watts.