Par Laurent GIMALAC, Docteur en droit, Lauréat et Avocat spécialiste en droit de l’environnement.
À la suite d'inondations catastrophiques, un certain nombre de campings font l'objet d'arrêtés administratifs de fermeture. Les exploitants se retrouvent souvent démunis et ne connaissent pas toujours les voies de recours qui existent contre la décision de l'administration.
Sur la Côte d'Azur notamment, dans des villes comme Mandelieu, Antibes ou Biot, plusieurs campings ont ainsi été placés sous la menace d'une fermeture en raison d'un risque naturel d'inondation.
1°/ Quelle est l'origine de la réglementation applicable ?
Dans un premier temps, il n'existait pas de réglementation nationale, mais uniquement des réglementations locales prises à travers des mesures de police, par le maire ou par le préfet.
Il a fallu attendre le décret n°59-275 du 7 février 1959 pour voir instituée une première réglementation nationale du camping, puis le décret n°72-37 du 11 janvier 1972 pour le stationnement des caravanes.
L'essentiel de ces dispositions a depuis été codifié dans le Code de l'urbanisme, qui associe à la fois des préoccupations de police générale et de protection de l'environnement. Le code prévoit ainsi un certain nombre d'interdictions de stationnement dans certains espaces classés, comme le littoral ou les espaces boisés à conserver.
2°/ Les prescriptions préventives mises en œuvre par l'autorité compétente
L'ouverture d'un camping est subordonnée à l'obtention d'un permis d'aménager. Le Code de l'urbanisme organise un régime de prescriptions spéciales en cas de risque naturel avéré, notamment le risque d'inondation.
Dans les zones que le préfet délimite par arrêté comme soumises à un risque naturel ou technologique prévisible, l'autorité compétente pour délivrer le permis d'aménager fixe, après consultation du propriétaire et de l'exploitant, les prescriptions d'information, d'alerte et d'évacuation permettant d'assurer la sécurité des occupants, ainsi que le délai dans lequel elles doivent être réalisées (art. L.443-2 et R.443-9 c. urb.).
Le camping est tenu de conserver un exemplaire du cahier des prescriptions de sécurité, qui doit prévoir les modalités de déclenchement de l'alerte par l'exploitant et l'obligation d'informer sans délai le préfet et le maire en cas de menace imminente.
Le maire peut par ailleurs prononcer la fermeture d'un camping exploité sans autorisation d'aménagement délivrée ; dans ce cas, la compétence du préfet reste résiduelle et ne s'exerce qu'après une mise en demeure du maire restée sans résultat.
3°/ La décision de fermeture du camping
Si, à l'issue du délai imparti, les prescriptions de sécurité ne sont pas exécutées, l'autorité compétente pour délivrer le permis d'aménager peut ordonner la fermeture du terrain et l'évacuation des occupants ; en cas de carence de cette autorité, le préfet peut s'y substituer après mise en demeure restée sans effet (art. L.443-3 c. urb.).
Cette fermeture est toutefois strictement encadrée sur le plan procédural : elle ne peut être ordonnée qu'après une mise en demeure adressée à l'exploitant, l'informant de sa faculté de présenter des observations écrites ou, sur sa demande, orales, et de se faire assister ou représenter par un conseil de son choix (art. R.443-11 c. urb.). Ce droit au contradictoire préalable, propre au droit du camping, rejoint le principe général posé par les articles L.121-1 et L.122-1 du Code des relations entre le public et l'administration, applicable à toute décision individuelle défavorable, sauf urgence ou circonstances exceptionnelles.
4°/ Les obligations de sécurité résultant des pouvoirs de police du maire
Le maire, titulaire du pouvoir de police générale, a l'obligation de prévenir, par des précautions convenables, les fléaux calamiteux tels que les inondations (art. L.2212-2, 5° CGCT). Sa carence à exercer ce pouvoir peut engager la responsabilité de la commune, y compris indépendamment de toute question relative au permis d'aménager.
C'est ce qu'a jugé la cour administrative d'appel de Lyon à propos de la catastrophe du camping du Grand-Bornand (23 morts lors de la crue du torrent Le Borne, le 14 juillet 1987) : alors que les sols étaient saturés d'eau après plusieurs semaines de pluviosité intense et qu'un bulletin météorologique exceptionnel avait annoncé la survenue d'orages violents, le maire n'avait pris aucune mesure pour prévenir les risques que couraient les campeurs. La cour a jugé que le maire avait ainsi manqué à son obligation de « veiller à la sécurité publique et, plus particulièrement, [de] prévenir par des précautions convenables les fléaux calamiteux tels que les inondations » (CAA Lyon, 2ᵉ ch., 13 mai 1997, n°94LY00923 et 94LY01204, mentionné aux tables du recueil Lebon).
Point de vigilance : cet arrêt sanctionne une carence du maire dans l'exercice de son pouvoir de police générale le jour même du sinistre — et non un défaut de prescriptions lors de la délivrance d'un permis d'aménager. Il doit être invoqué à ce titre.
5°/ Un pouvoir de police du maire étendu par la référence à la sécurité et à la salubrité publiques
Le pouvoir de police du maire ne se limite pas au respect du Code de l'urbanisme : il peut également prendre des mesures fondées sur la protection de l'ordre public et, en particulier, de la sécurité publique.
Cette compétence appartient en principe au maire, sauf s'il n'a pas agi avec la célérité requise et que le préfet l'a mis en demeure d'intervenir sans succès. L'autorité de police peut ainsi imposer aux gestionnaires d'un camping situé en zone submersible des normes de fonctionnement pouvant aller jusqu'à la fermeture périodique de l'établissement, notamment en cas de risque sérieux de crue.
Cette décision doit néanmoins être sérieusement motivée pour ne pas s'exposer à un recours contentieux : elle doit être justifiée par la nature et la gravité de la menace, ce qui exclut sa légalité lorsque les inondations invoquées sont exceptionnelles et imprévisibles. En l'absence d'urgence, elle ne peut par ailleurs intervenir qu'après que l'exploitant a été invité à présenter ses observations (art. R.443-11 c. urb., précité), et elle ne saurait être motivée par la seule référence à la localisation du terrain en zone inondable.
6°/ La mise en œuvre judiciaire de l'expulsion
Pour évacuer les occupants d'un camping implanté sur une propriété privée, l'administration doit en principe s'adresser au juge judiciaire, seul compétent pour ordonner l'expulsion d'occupants d'un bien relevant du domaine privé — le juge administratif n'étant compétent que pour les dépendances du domaine public.
7°/ L'indemnisation de l'exploitant
Un exploitant de camping dont la fermeture est ordonnée en raison de risques d'inondation peut, sous certaines conditions, être indemnisé.
Le Conseil d'État a jugé que le silence d'un texte sur les conséquences de sa mise en œuvre ne saurait être interprété comme excluant, par principe, tout droit à réparation. Ainsi, l'exploitant d'une installation dont la fermeture a été ordonnée sur le fondement des pouvoirs de police du maire (art. L.2212-2, 5° CGCT) pour prévenir des inondations est fondé à demander l'indemnisation de son dommage lorsque celui-ci, excédant les aléas normaux de l'exploitation, revêt « un caractère grave et spécial » — la seule circonstance que la fermeture poursuive un but de sécurité publique ne suffisant pas à exclure la responsabilité sans faute de la commune (CE, 5ᵉ et 4ᵉ sous-sections réunies, 25 juillet 2007, M. A [Leberger] et M. et Mme B [Cortie], n°278190, publié au recueil Lebon).
⚠️ Mise en garde sur la portée réelle de cette décision : dans cette affaire même, le Conseil d'État a rejeté la demande d'indemnisation. Le camping concerné (Port-Vendres) était exposé à un risque d'inondation déjà matérialisé par un décès survenu en 1971 : sa fermeture, décidée en 1996, n'a donc pas été regardée comme un aléa excédant ceux que comportait nécessairement son exploitation. La règle de principe est réelle, mais elle suppose, pour aboutir, un risque qui n'était pas déjà connu et réalisé avant l'installation — condition qui n'est pas toujours acquise pour les campings anciens.
L'exploitant devra donc se faire conseiller pour établir le caractère grave et spécial du préjudice invoqué, une réclamation préalable étant en tout état de cause obligatoire.
8°/ Recours des occupants du camping contre l'exploitant-vendeur
Les exploitants et vendeurs de mobile-homes doivent également se prémunir contre d'éventuels recours de leurs clients lorsque ceux-ci n'ont pas été suffisamment informés du classement de la parcelle en zone à risque avant l'achat.
La cour d'appel d'Aix-en-Provence a ainsi prononcé la nullité d'une vente de mobile-home pour erreur sur la substance, après avoir relevé que les acquéreurs, qui avaient déjà dû par le passé évacuer en urgence une zone inondée, n'auraient pas contracté s'ils avaient su que la parcelle était classée en zone dangereuse, et que « leur consentement résulte d'une erreur sur les qualités substantielles de la chose vendue » (CA Aix-en-Provence, ch. 1-1, 28 janvier 2020, RG n°18/03808, M. et Mme Z c/ SARL MHP Loisirs — source : Lexbase).
⚠️ Nuance à connaître : dans cette affaire, la cour a exclu le dol, faute de preuve que la venderesse ait eu connaissance du risque avant la vente — la fermeture administrative du camping était en effet intervenue après la signature du contrat. La sanction s'est donc limitée à la nullité de la vente et à la restitution du prix (37 661,10 €) ; la demande de dommages-intérêts des acquéreurs a été rejetée. Un exploitant vendeur de bonne foi ne s'expose donc pas nécessairement à des dommages-intérêts, mais bien à la remise en cause de la vente elle-même dès lors que le classement en zone à risque n'a pas été porté à la connaissance de l'acquéreur.