Par Laurent GIMALAC, Docteur en droit, Lauréat et Avocat spécialiste en droit de l’environnement.
Le 9 juillet 2025, Christian Estrosi, président de la Métropole Nice Côte d’Azur et maire de Nice, signait un arrêté restreignant drastiquement l’accueil des navires de croisière dans les ports de Nice et de Villefranche-sur-Mer. Celui-ci limitait à 450 le nombre de passagers autorisés par escale à Nice, et à 2.500 à Villefranche. À peine publié, cet arrêté a aussitôt suscité une vive réaction de la préfecture des Alpes-Maritimes, qui a saisi, dès le lendemain, le tribunal administratif de Nice afin d’en obtenir la suspension et l’annulation, au motif qu’il serait entaché de plusieurs illégalités.
Cet affrontement, spectaculaire sur la forme, s’inscrit dans une bataille de fond : celle de la régulation locale des impacts environnementaux, sanitaires et urbanistiques du tourisme de croisière. Christian Estrosi avait déjà tenté, le 3 juillet, d’interdire de manière informelle l’escale du Voyager of the Seas dans la rade de Villefranche-sur-Mer. L’arrêté du 9 juillet apparaissait ainsi comme une tentative de formalisation juridique, certes tardive, mais politiquement assumée.
Si l’initiative répond à une exigence croissante de sobriété touristique, elle se heurte à des obstacles juridiques substantiels, en particulier sur la répartition des compétences entre les autorités locales et les représentants de l’État. De surcroît, sa portée effective demeure limitée : seuls cinq navires seraient concernés à Nice d’ici la fin 2025, et quatorze à Villefranche, soit respectivement environ 7 % et 32 % du trafic annoncé.
Le présent article propose d’analyser les fragilités structurelles de l’arrêté contesté, sans préjuger de l’issue contentieuse, avant d’examiner les voies alternatives à la disposition de la Métropole pour poursuivre les mêmes objectifs dans un cadre juridique plus robuste et stratégique.
I. Une initiative politiquement légitime mais juridiquement fragile
1. Une réaction politique à une carence perçue de l’État
L’arrêté métropolitain du 9 juillet 2025 n’est pas né d’un vide théorique : il fait suite à une montée des tensions autour de l’augmentation des escales de navires de croisière sur le littoral azuréen, et plus particulièrement à un incident récent. Le 3 juillet, Christian Estrosi avait tenté, sans base juridique formelle, d’empêcher l’accostage du Voyager of the Seas dans la rade de Villefranche-sur-Mer, suscitant une polémique publique. L’arrêté intervenu six jours plus tard se présente donc comme une régularisation post hoc d’une volonté politique de mieux encadrer le flux croissant des croisiéristes, souvent perçu comme incompatible avec les objectifs de réduction des émissions, de qualité de l’air et de tranquillité urbaine.
Cette volonté d’encadrement local d’une activité aux impacts diffus rejoint les préoccupations légitimes de nombreuses collectivités littorales, en France comme ailleurs en Méditerranée. Toutefois, l’instrument choisi – un arrêté réglementaire unilatéral – se heurte à un faisceau d’incompatibilités juridiques, qui en rendent la pérennité incertaine.
2. Une répartition des compétences défavorable à la métropole
La première difficulté, centrale, tient à la répartition institutionnelle des compétences portuaires et maritimes. Contrairement à une idée répandue, la métropole Nice Côte d’Azur ne dispose pas du pouvoir de police portuaire, ni à Nice, ni à Villefranche :
- au port de Nice, le pouvoir de police est exercé par le préfet des Alpes-Maritimes ;
- à la gare maritime de Villefranche-sur-Mer et au port de la Darse, cette compétence revient au président du conseil départemental ;
- s’agissant du mouillage en rade, la compétence relève du préfet maritime de la Méditerranée.
La Métropole, quant à elle, est gestionnaire d’équipements, notamment des gares maritimes, mais n’a pas d’autorité sur les mouvements nautiques ni sur l’accès au domaine public maritime relevant de l’État ou du Département. Cette réalité institutionnelle est confirmée par les représentants du secteur portuaire eux-mêmes, à l’instar de Nicolas Plumion, président de l’Union maritime 06, qui souligne qu’« il n’est pas l’autorité investie du pouvoir de police portuaire »
3. Un risque d’illégalité manifeste : excès de pouvoir et contrariété à la liberté d’aller et venir
Au-delà de la compétence, le recours préfectoral évoque d’autres fondements d’illégalité. Le préfet considère que l’arrêté est :
« entaché de plusieurs illégalités et de nature à compromettre l’exercice d’une liberté publique ou individuelle »
.
La formulation, classique dans les procédures de référé-suspension, suggère plusieurs griefs potentiels :
- excès de pouvoir, dans la mesure où l’autorité signataire n’est pas compétente pour réglementer la circulation maritime ;
- méconnaissance de la liberté du commerce et de l’industrie, et atteinte disproportionnée à la liberté d’aller et venir, dans un contexte où les escales concernées avaient été programmées et autorisées antérieurement ;
- méconnaissance d’obligations de sûreté liées à la présence de passagers et d’équipages dans des installations portuaires, notamment au regard des normes internationales ISPS (International Ship and Port Facility Security Code).
La combinaison de ces éléments pourrait conduire le juge administratif à suspendre l’arrêté, voire à en prononcer l’annulation, sur le fondement de l’article L.521-1 du code de justice administrative, au regard de l’illégalité manifeste et de l’urgence tenant à la perturbation des activités programmées.
4. Une portée limitée de l’arrêté, révélatrice d’un effet d’affichage ?
Enfin, les chiffres communiqués par les différents articles de presse illustrent que l’arrêté, en l’état, ne concernerait qu’une part marginale du trafic :
- 5 navires sur 75 escales prévues à Nice d’ici fin 2025 ;
- 14 navires sur 44 à Villefranche-sur-Mer.
Si la part villefranchoise est significative (près d’un tiers), la mesure reste ponctuelle et ne traite pas des enjeux plus vastes : qualité de l’air en centre-ville, gestion des flux touristiques, concentration des escales en haute saison. Ce décalage entre la portée juridique contestable et la portée environnementale limitée contribue à affaiblir l’assise de la mesure, et pourrait être relevé par le juge dans son analyse du lien entre l’objet de l’arrêté et les justifications avancées.
II. Pour une régulation alternative, juridiquement fondée et stratégiquement construite
L’annulation probable de l’arrêté pris par la Métropole Nice Côte d’Azur n’épuise pas les voies d’action disponibles. Elle invite, au contraire, à reconfigurer la stratégie d’intervention autour de leviers plus solides juridiquement, plus efficaces opérationnellement et mieux articulés à la gouvernance maritime nationale. La jurisprudence, les expériences comparées et les textes actuels confirment que plusieurs instruments sont mobilisables par une collectivité locale, sans empiéter sur les prérogatives étatiques.
1. Mobiliser le levier contractuel sur les équipements gérés par la métropole
Lorsque la collectivité est gestionnaire d’un équipement portuaire — quais, gares maritimes, navettes, services associés — elle dispose d’un pouvoir de régulation par la convention ou le règlement d’exploitation. La Métropole Nice Côte d’Azur gère directement certaines installations, en particulier à Villefranche-sur-Mer et à Nice. Elle peut, dès lors :
- Conditionner l’usage des infrastructures à des critères techniques ou environnementaux : limitation de tonnage, exigences de branchement à quai, restriction des heures d’escale, ou obligation de rapport environnemental ;
- Réserver les créneaux d’escale aux navires à faible émission, ou à ceux ayant signé une charte de bonnes pratiques environnementales ;
- Instaurer un nombre plafond d’escales par an, ou une règle du type « un seul navire à la fois », comme l’a déjà fait Villefranche-sur-Mer.
Villefranche‑sur‑Mer applique déjà la règle « un seul navire à la fois » pour réguler les flots de croisiéristes. À La Rochelle, le Port Atlantique a révisé en 2023 ses modalités de réservation des escales, privilégiant les navires propres. À Cannes, la municipalité vient de fixer un plafond à une escale de paquebot géant par jour.
2. Moduler les redevances portuaires à des fins incitatives
Si une interdiction générale d’escale est illégale, la collectivité peut mobiliser le levier économique, en modulant les redevances perçues sur l’usage de ses infrastructures portuaires selon la performance environnementale des navires accueillis. Ce mécanisme est admis par le droit, à condition qu’il repose sur des critères objectifs, transparents, non discriminatoires, et soit lié à un service effectivement rendu.
Lorsque le navire accoste à quai, la modulation peut s’appliquer directement au croisiériste. Lorsque le navire reste au mouillage, c’est-à-dire au large, la collectivité peut agir en régulant les droits d’usage des navettes de débarquement, en instaurant des redevances différenciées selon la performance du navire mère, ou en conditionnant l’accès à ses installations à la signature d’une charte de bonnes pratiques environnementales.
Plusieurs ports français appliquent déjà ce principe : réductions tarifaires pour les navires faiblement émissifs, sur-redevances pour les escales polluantes, le tout sur la base de l’indice ESI (Environmental Ship Index) ou de la capacité à se brancher à quai. Ces ajustements tarifaires, bien que limités dans leur portée, permettent une régulation indirecte mais efficace, compatible avec le principe d’égalité dès lors qu’ils visent à internaliser les externalités environnementales.
3. Asseoir l’action dans les documents de planification territoriale
L’inscription des objectifs environnementaux liés aux croisières dans les documents de planification métropolitains constitue une condition essentielle de cohérence stratégique et de légitimité démocratique. Le Plan Climat-Air-Énergie Territorial (PCAET), imposé aux intercommunalités de plus de 50 000 habitants par l’article L.229-26 du code de l’environnement, constitue à ce titre un levier structurant.
Même si la navigation maritime ne relève pas directement des compétences locales, le droit autorise — et même encourage — les collectivités à intégrer au PCAET toute activité ayant un impact local sur les émissions de gaz à effet de serre ou sur la qualité de l’air, y compris si une partie de cette activité s’exerce en mer ou dans des ports domaniaux. Or, les escales de croisières génèrent des nuisances atmosphériques, sonores et touristiques mesurables sur le territoire métropolitain : émissions de NOx et SOx lors du stationnement des navires, congestion urbaine, consommation énergétique, etc.
Le PCAET doit couvrir l’ensemble des postes d’émissions localisés sur le territoire, y compris les émissions liées au transport maritime dès lors qu’elles affectent la qualité de l’air du territoire ou résultent d’activités qui s’y connectent (escales, kilométrage terrestre des passagers, etc.).
La métropole pourrait ainsi, en toute légalité et opportunité, inscrire dans son PCAET :
- un objectif chiffré de réduction des escales polluantes ou des jours d’escale par an ;
- un calendrier d’électrification des quais ;
- des indicateurs de suivi de la qualité de l’air et des émissions portuaires, intégrés au volet « adaptation » et au plan d’actions transversal.
Cette approche est déjà mise en œuvre par plusieurs collectivités. La métropole Aix-Marseille-Provence prévoit dans son PCAET une coordination renforcée avec le Grand Port Maritime pour favoriser les escales branchées à quai. La Rochelle Agglomération a intégré dans son PCAET la réduction du nombre d’escales estivales. Ces documents, s’ils n’ont pas de valeur normative, consolident la légitimité des mesures prises par ailleurs, notamment sur les redevances, les règlements d’usage ou les chartes.
Le PCAET peut ainsi préfigurer une stratégie locale de transition maritime, en cohérence avec les ambitions nationales de décarbonation du secteur, tout en fondant juridiquement les initiatives métropolitaines futures.
Le PCAET n’a pas vocation à réguler directement une activité située hors compétence territoriale, comme la navigation hauturière ou les escales dans un port autonome relevant de l’État.
Il ne peut imposer une obligation aux armateurs ou à l’État, mais il peut formuler des objectifs, recommandations, partenariats ou engagements, voire fonder une demande de concertation.
4. Coordonner l’action avec l’État : coopération renforcée et gouvernance partagée
Face à la fragmentation des compétences, l’efficacité impose une gouvernance coordonnée entre collectivités locales et autorités de l’État. Si l’article L.1111-8 du CGCT, tel que modifié par la loi 3DS, permet une délégation de compétences entre collectivités, il ne prévoit pas de délégation par l’État à une métropole en matière de police portuaire ou maritime.
En revanche, une convention de coordination, sans transfert formel de compétence, pourrait être proposée à l’État pour :
- planifier les escales en concertation avec les services préfectoraux ;
- harmoniser les critères d’accès aux ports métropolitains ;
- prévoir des suspensions temporaires en cas de pics de pollution (comme cela se pratique à Marseille).
Une telle convention, adossée à un observatoire métropolitain des croisières, permettrait d’établir un dialogue continu avec l’État maritime et de renforcer la légitimité des demandes locales, dans le respect des compétences régaliennes.
À plus long terme, la Métropole pourrait soutenir une évolution législative, visant à instaurer un régime expérimental de zone de régulation métropolitaine, à l’image des zones à faibles émissions (ZFE) ou des dispositifs ad hoc créés pour les JO de Paris 2024.
5. Demander une évolution du cadre légal
Enfin, si les leviers actuels restent partiels, la collectivité peut utilement porter un plaidoyer pour la réforme. Le droit positif ne prévoit pas, à ce jour, de pouvoir de police environnementale maritime pour les métropoles, à la différence des compétences exercées en matière de ZFE ou de mobilité.
Une évolution législative pourrait :
- autoriser les métropoles à édicter des quotas d’escales sur critères environnementaux ;
- étendre leur pouvoir de police au domaine public maritime contigu aux ports ;
- instaurer une redevance affectée à l’environnement sur les croisières.
Des propositions ont déjà été formulées par certains maires (Cannes, Ajaccio) et par des parlementaires dans le cadre des débats sur la loi Climat et Résilience. La perspective d’un régime différencié pour les territoires à forte pression touristique mériterait d’être portée au niveau national.
Conclusion : tirer les leçons d’un échec contentieux pour bâtir une politique durable
L’arrêté pris le 9 juillet 2025 par le président de la métropole Nice Côte d’Azur s’inscrit dans une séquence politique marquée par l’exaspération croissante des élus locaux face à l’impact environnemental et sanitaire du tourisme de croisière. Par son audace formelle et sa portée symbolique, il a marqué une rupture, mais aussi mis en lumière les limites juridiques d’une approche unilatérale dans un domaine fortement encadré par l’État et par le droit international maritime.
La réaction immédiate du préfet, la saisine du tribunal administratif et les critiques fondées sur l’absence de compétence réglementaire de la Métropole démontrent qu’une telle initiative ne peut être conduite sans un ancrage solide dans le droit positif, ni sans une lecture réaliste de la répartition des pouvoirs entre acteurs publics.
Pour autant, l’échec possible de cet arrêté ne doit pas être perçu comme une impasse, mais comme une opportunité de repositionner la stratégie locale sur des fondements plus robustes. La voie de la contractualisation, de la planification environnementale, de la gouvernance partagée et même de la réforme législative ciblée offre aux collectivités des leviers réels, parfois plus efficaces que l’interdiction brute.
Au fond, cette affaire illustre la tension croissante entre la montée en puissance des attentes locales en matière de régulation écologique et la verticalité persistante de l’organisation administrative française, qui limite l’expérimentation et bride l’innovation territoriale. Elle invite à repenser les équilibres institutionnels, en dotant les métropoles littorales de moyens d’action souples, proportionnés et juridiquement sécurisés pour faire face à une pression touristique qui ne relève plus du seul registre de l’économie, mais bel et bien de l’écologie, de la santé publique et de la qualité de vie.
Le juge administratif dira si l’arrêté peut subsister. Mais l’enjeu, plus large, demeure : permettre aux collectivités de ne pas rester spectatrices face à des activités qui excèdent leur territoire, mais pèsent lourdement sur lui. À cet égard, c’est bien une réforme d’ensemble de la gouvernance environnementale des ports qu’il faut aujourd’hui engager.
Me Laurent GIMALAC, Docteur en droit, Lauréat et Avocat spécialiste en droit de l’environnement.