Introduction
L'offensive est lancée. Le syndicat Plastalliance, qui représente 500 entreprises françaises du plastique, a décidé de contre-attaquer face au nouveau règlement européen sur les emballages (PPWR - Packaging and Packaging Waste Regulation). Son secrétaire général, Joseph Tayefeh, l'annonce sans détour : les industriels vont mobiliser « une liste d'interdictions emblématiques » françaises et européennes pour les faire sauter. L'objectif ? Empêcher que les interdictions nationales, notamment celles édictées par la loi française AGEC (Anti-Gaspillage pour une Économie Circulaire), ne créent des « distorsions de concurrence » au sein du marché intérieur européen.
Le paradoxe est saisissant : un règlement européen adopté au nom de la protection de l'environnement pourrait servir d'arme juridique pour affaiblir les législations nationales les plus ambitieuses. La France, qui s'était positionnée en pionnière avec des interdictions progressives des emballages plastiques à usage unique (sacs en 2016, vaisselle jetable en 2020, fruits et légumes en 2022, fast-foods en 2023), risque de voir son arsenal réglementaire démantelé.
Cette situation révèle la persistance d'un rapport de forces structurellement déséquilibré que j'avais analysé dans ma thèse de doctorat soutenue en 1998 À NICE (sous la direction de Gilles MARTIN) sur « Les rapports entre le Droit de la concurrence et la protection de l'environnement dans le cadre de l'Union européenne». Vingt-huit ans plus tard, force est de constater que cette subordination du droit de l'environnement aux impératifs du marché intérieur s'est encore affermie au point de menacer la capacité des États membres à protéger efficacement leur environnement.
I. L'argument de la « distorsion de concurrence » : l'arme juridique des industriels
A. La logique du marché intérieur (article 114 TFUE)
Le fondement juridique du règlement européen PPWR repose sur l'article 114 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), qui vise à l'établissement et au fonctionnement du marché intérieur. Cette base juridique n'est pas anodine : elle place le règlement sous le signe de l'harmonisation et de la libre circulation des marchandises, deux piliers fondamentaux du droit de la concurrence européen.
L'objectif premier de l'article 114 TFUE est d'éliminer les "entraves" au commerce entre États membres. Dans cette perspective, les réglementations nationales divergentes sont systématiquement perçues comme des obstacles potentiels à la fluidité des échanges commerciaux. Peu importe que ces réglementations poursuivent des objectifs environnementaux légitimes : dès lors qu'elles créent des différences de traitement entre opérateurs économiques selon leur localisation géographique, elles sont suspectes.
L'argument développé par Plastalliance s'inscrit parfaitement dans cette logique. Selon le syndicat, les interdictions françaises sur les emballages plastiques créent des "inégalités" entre États membres. Un industriel italien, espagnol ou allemand pourrait commercialiser librement des produits sous emballage plastique à usage unique dans son pays, tandis que son concurrent français se verrait contraint d'investir dans des alternatives coûteuses. Cette différence de coûts de mise en conformité constituerait une "distorsion de concurrence" inacceptable dans un marché censé être unifié.
Bénédicte Iyer Kahlat, responsable des affaires juridiques de PlasticsEurope, la fédération européenne des producteurs de plastique, est encore plus explicite. Elle dénonce "un point protégé par le règlement européen PPWR, c'est la bouteille en plastique, qui peut être collectée, recyclée...". Son raisonnement est limpide : puisque le règlement européen autorise ce type d'emballage, aucun État membre ne devrait pouvoir l'interdire, car cela créerait une "entrave" au marché intérieur.
B. Le précédent des sacs plastiques et l'anticipation stratégique
L'histoire des sacs plastiques en France illustre parfaitement la mécanique que redoute aujourd'hui l'industrie. En 2016, la France a interdit les sacs plastiques à usage unique aux caisses des commerces. Cette interdiction, initialement contestée, a finalement essaimé : d'autres États membres ont suivi, et l'Union européenne a fini par adopter en 2019 une directive imposant des mesures similaires à l'ensemble des États.
Ce précédent a valeur d'avertissement pour les industriels du plastique. Si la France réussit à maintenir ses interdictions nationales et à démontrer leur efficacité environnementale, elle pourrait créer une dynamique d'entraînement (race to the top) contraignant progressivement l'ensemble de l'industrie européenne à s'adapter. Le graphique présenté dans l'article du Monde est éloquent : la France affiche un taux de recyclage des déchets d'emballages de 73,3% en 2022, soit près de 10 points de plus que la moyenne européenne (64,3%). Cette performance s'explique largement par la rigueur de sa réglementation.
La riposte préventive du lobby est donc stratégique : il s'agit d'empêcher la reproduction du scénario des sacs plastiques en neutralisant dès maintenant les interdictions nationales, avant qu'elles ne fassent école. L'enjeu économique est considérable : selon PlasticsEurope, l'industrie du plastique emploie 100 000 personnes en France et génère plus de un milliard d'euros d'exportations. La transformation vers des matériaux alternatifs représenterait des investissements massifs et une perte de compétitivité face aux concurrents étrangers moins contraints.
Le règlement PPWR devient ainsi l'instrument de cette stratégie défensive. Contrairement à la directive 94/62/CE de 1994 qu'il remplace, et contrairement également à la directive de 2019 sur les plastiques à usage unique, qui laissaient une marge de manœuvre aux États membres, le règlement s'applique directement et uniformément dans tous les pays de l'Union. Plus important encore : tout ce qui n'y est pas explicitement interdit ne peut plus l'être au niveau national, sauf à obtenir une dérogation exceptionnelle de la Commission européenne.
II. Le mécanisme de neutralisation : comment le règlement européen « plafonne» les ambitions nationales
A. L'effet de préemption du règlement
La différence de nature juridique entre directive et règlement est ici décisive. La directive fixe des objectifs que les États membres doivent atteindre en adoptant leurs propres mesures nationales, ce qui leur laisse une liberté d'appréciation quant aux moyens. Le règlement, en revanche, est directement applicable dans tous les États membres sans nécessiter de transposition. Il crée un droit uniforme qui se substitue immédiatement aux législations nationales divergentes.
Cette applicabilité directe produit un effet de préemption : dans les domaines harmonisés par le règlement, les États membres perdent leur compétence réglementaire. Ils ne peuvent plus adopter de mesures nationales allant au-delà des exigences du règlement, car cela créerait précisément les divergences que l'harmonisation vise à éliminer. C'est le fameux principe du ceiling effect (effet de plafonnement) : le règlement européen devient non pas un plancher minimal de protection, mais un plafond maximal que les États ne peuvent dépasser.
L'article controversé du règlement PPWR sur les restrictions à la sur-réglementation nationale illustre parfaitement ce mécanisme. Ce dispositif interdirait explicitement aux États membres de « sur-réglementer » en matière d'emballages au-delà des exigences du règlement. Concrètement, si le règlement autorise un type d'emballage plastique, ou fixe une échéance de 2030 pour sa suppression, un État membre ne pourrait pas l'interdire plus tôt ou imposer des restrictions supplémentaires. Joseph Tayefeh le dit clairement : ce dispositif « va permettre de contrer beaucoup d'interdictions », car il empêche toute « sur-réglementation nationale ».
Le mécanisme est redoutablement efficace. Il inverse la logique habituelle du droit de l'environnement, qui repose traditionnellement sur le principe de subsidiarité ascendante : l'Union européenne fixe des standards minimaux, mais les États membres conservent la possibilité d'adopter des mesures plus strictes s'ils le souhaitent. C'est d'ailleurs ce que prévoit explicitement l'article 193 TFUE pour les directives environnementales : "Les mesures de protection arrêtées en vertu de l'article 192 ne font pas obstacle au maintien et à l'établissement, par chaque État membre, de mesures de protection renforcées".
Mais l'article 114 TFUE, base juridique du règlement PPWR, ne contient aucune disposition équivalente. Au contraire, son paragraphe 4 n'autorise les mesures nationales dérogeant au règlement que dans des conditions extrêmement restrictives : nécessité impérieuse de protection de l'environnement, notification préalable à la Commission, et surtout, interdiction de créer une "discrimination arbitraire" ou une "restriction déguisée dans le commerce entre États membres". En pratique, ces conditions sont presque impossibles à remplir, comme en témoigne la rareté des dérogations accordées par la Commission.
B. Les failles du règlement PPWR
Le règlement PPWR présente des ambitions environnementales sensiblement moins élevées que la législation française actuelle. Là où la loi AGEC prévoyait des interdictions échelonnées entre 2020 et 2025 pour certains emballages plastiques ciblés, avec un objectif global de fin de tous les emballages plastiques à usage unique d'ici 2040, le règlement européen ne prévoit l'interdiction de certains emballages plastiques à usage unique qu'à compter du 1er janvier 2030. Plus problématique encore, le champ de ces interdictions européennes est plus restreint que celui des interdictions françaises initialement prévues, et les objectifs généraux de réduction des emballages fixés par le PPWR restent modestes : 5% d'ici 2030, 10% d'ici 2035 et 15% d'ici 2040 par rapport à 2018.
Plus problématique encore, le règlement comporte de nombreuses exceptions et dérogations qui créent des "zones grises" juridiques. Ces exceptions concernent notamment les emballages jugés nécessaires pour des raisons d'hygiène ou de conservation des denrées alimentaires. Or, l'expérience montre que ces notions floues sont particulièrement propices aux interprétations extensives et aux contournements par les industriels. Chaque exception devient une brèche potentielle dans laquelle s'engouffrent les lobbys pour justifier le maintien de leurs pratiques.
Surtout, le règlement PPWR ne reprend pas l'ensemble des interdictions françaises les plus innovantes. La loi AGEC avait ainsi prévu des mesures spécifiques pour les fruits et légumes frais (interdiction des emballages plastiques pour moins de 1,5 kg dès 2022), la restauration rapide (obligation de vaisselle réutilisable pour la consommation sur place depuis 2023), ou encore les festivals et événements publics (interdiction de la vaisselle jetable). Toutefois, l'interdiction française sur les fruits et légumes a connu un parcours chaotique : après deux annulations successives de décrets d'application par le Conseil d'État (décembre 2022 puis novembre 2024), cette interdiction est actuellement suspendue. Le Conseil d'État a notamment jugé en novembre 2024 que le gouvernement avait violé les règles de notification préalable à la Commission européenne, ce qui constitue précisément une illustration de la subordination du droit national au contrôle européen. Ces dispositions ciblées, qui répondaient à des sources identifiées de pollution plastique, risquent donc de ne jamais être véritablement appliquées, puisqu'elles ne figurent pas dans le règlement européen et qu'elles ne pourront plus être adoptées au niveau national sans l'aval préalable de Bruxelles.
Le cas des bouteilles en plastique, évoqué par Bénédicte Iyer Kahlat, est emblématique. Le règlement européen considère que ces emballages peuvent être "collectés, recyclés", et donc maintenus dans le système économique circulaire. Cette position ignore pourtant une réalité indiscutable : même avec les meilleurs systèmes de collecte et de recyclage, une partie significative des bouteilles plastiques finit dans la nature, contribuant à la pollution des océans et des écosystèmes terrestres. Les associations environnementales estiment que l'Europe produit chaque année des millions de tonnes d'emballages plastiques dont seulement 40% environ sont effectivement recyclés. Le reste est incinéré, mis en décharge, ou dispersé dans l'environnement.
L'approche du règlement repose sur une foi excessive dans l'économie circulaire et le recyclage, comme si ces solutions techniques pouvaient résoudre à elles seules le problème de la pollution plastique. Cette vision occulte deux réalités : d'une part, le recyclage du plastique est coûteux, énergivore, et aboutit souvent à un matériau de qualité dégradée (downcycling) plutôt qu'à un véritable recyclage en circuit fermé ; d'autre part, tant que la production de plastique vierge reste économiquement plus avantageuse que le recyclage, les industriels n'ont aucune incitation réelle à fermer la boucle.
III. Droit de la concurrence contre droit de l'environnement : une subordination structurelle
A. Deux logiques juridiques incompatibles
Le conflit révélé par l'affaire du règlement PPWR n'est pas conjoncturel : il est structurel. Mais contrairement à ce que le terme "conflit" pourrait suggérer, il ne s'agit pas d'une opposition entre deux systèmes normatifs de rang égal qui chercheraient encore leur équilibre. Il s'agit d'une subordination : le droit de l'environnement se trouve systématiquement dominé par le droit de la concurrence dans l'architecture juridique européenne. Ces deux systèmes reposent sur des présupposés fondamentalement différents, voire contradictoires, mais c'est toujours la logique économique qui l'emporte lorsqu'ils entrent en collision.
La logique du droit de la concurrence est celle de la libre circulation et de l'égalité de traitement des opérateurs économiques. Son objectif est de créer un espace économique unifié où les entreprises peuvent déployer leurs activités sans entraves artificielles liées aux frontières nationales. Dans cette perspective, toute réglementation nationale qui crée des différences de traitement entre opérateurs selon leur localisation géographique constitue une distorsion qu'il faut éliminer. Le principe sous-jacent est celui du level playing field : tous les acteurs économiques doivent être soumis aux mêmes règles du jeu pour que la concurrence soit loyale et efficace.
Cette logique aboutit naturellement à une harmonisation par le haut du marché intérieur : ce qui est autorisé quelque part dans l'Union devrait l'être partout, et inversement, ce qui est interdit quelque part devrait l'être partout. L'uniformité des règles est considérée comme un impératif pour la fluidité des échanges et l'efficacité économique. Les différences réglementaires entre États membres sont perçues comme des obstacles au commerce, des coûts de mise en conformité inutiles, des freins à l'intégration européenne.
Le droit de l'environnement repose sur une toute autre philosophie. Son principe fondateur est le principe de précaution : face à un risque de dommage grave ou irréversible pour l'environnement, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour différer l'adoption de mesures préventives. Ce principe légitime l'action unilatérale des États : un pays peut décider d'interdire une substance ou une pratique sur son territoire dès lors qu'il estime qu'elle présente un risque environnemental, même si d'autres États ne partagent pas cette appréciation.
Plus encore, le droit de l'environnement encourage explicitement la race to the top, c'est-à-dire la course vers les standards de protection les plus élevés. L'idée est que les États pionniers qui adoptent les réglementations les plus ambitieuses créent une dynamique d'entraînement : ils démontrent la faisabilité technique et économique de mesures plus strictes, ils sensibilisent les populations aux enjeux environnementaux, ils stimulent l'innovation dans les technologies propres. Progressivement, les autres États suivent, et l'Union européenne finit par généraliser les meilleures pratiques à l'ensemble de son territoire.
Cette logique de progrès environnemental par imitation successive des États les plus avancés est aux antipodes de l'harmonisation uniformisatrice prônée par le droit de la concurrence. Elle suppose au contraire que les différences réglementaires entre États membres sont non seulement acceptables, mais souhaitables : elles constituent un laboratoire grandeur nature où s'expérimentent diverses approches de protection de l'environnement. Les États qui le souhaitent doivent pouvoir aller plus loin que les standards européens minimaux, précisément pour faire progresser l'ensemble du droit de l'environnement.
Le conflit entre ces deux logiques n'est donc pas irréductible en théorie : il est tranché en pratique, systématiquement au profit du droit de la concurrence. Le droit de la concurrence vise l'uniformité, le droit de l'environnement valorise la diversité ; l'un redoute les entraves au commerce, l'autre encourage les mesures unilatérales de protection ; l'un cherche le plus petit dénominateur commun acceptable par tous les États, l'autre pousse vers les standards les plus élevés. Lorsque ces deux systèmes normatifs coexistent dans l'ordre juridique européen, c'est invariablement la logique économique qui prévaut.
Ma thèse de 1998 explorait déjà cette hiérarchie implicite. J'y analysais comment le droit de la concurrence, historiquement premier dans la construction européenne, avait progressivement colonisé tous les domaines du droit communautaire, y compris le droit de l'environnement. Les traités fondateurs de la Communauté économique européenne étaient avant tout économiques : ils visaient à créer un marché commun basé sur les quatre libertés de circulation (marchandises, personnes, services, capitaux) et sur une concurrence libre et non faussée. Le droit de l'environnement n'est apparu que tardivement, dans les années 1970, et s'est toujours développé sous la contrainte des exigences du marché intérieur.
Vingt-huit ans plus tard, le diagnostic reste malheureusement le même, mais la situation s'est aggravée. La subordination s'est encore renforcée avec l'extension du recours aux règlements plutôt qu'aux directives pour harmoniser le droit de l'environnement. En effet, les directives, malgré leurs limites, laissaient une marge de manœuvre aux États membres : ceux-ci devaient atteindre les objectifs fixés par Bruxelles, mais conservaient la liberté de choisir les moyens, et surtout la possibilité d'aller au-delà des exigences minimales. Les règlements suppriment cette souplesse : leur application directe et uniforme ne tolère aucune déviation nationale, fut-elle plus protectrice de l'environnement.
B. Des mécanismes de conciliation qui consacrent
la domination du droit de la concurrence
Le droit européen a certes prévu des mécanismes censés concilier ces deux logiques antagonistes. Mais l'examen de ces dispositifs révèle qu'ils ne sont pas simplement "insuffisants" : ils organisent en réalité la domination du droit de la concurrence sur le droit de l'environnement. Loin d'être des garde-fous protégeant les ambitions environnementales des États, ils fonctionnent comme des verrous garantissant la primauté du marché intérieur.
L'article 193 TFUE constitue la principale garantie pour les États souhaitant maintenir ou adopter des mesures environnementales plus strictes que celles prévues par le droit européen. Il dispose : "Les mesures de protection arrêtées en vertu de l'article 192 ne font pas obstacle au maintien et à l'établissement, par chaque État membre, de mesures de protection renforcées. Ces mesures doivent être compatibles avec les traités. Elles sont notifiées à la Commission."
Cette disposition semble claire : les États membres conservent la faculté d'aller au-delà des standards environnementaux européens. Mais son champ d'application est étroitement limité. Elle ne vaut que pour les mesures adoptées sur la base de l'article 192 TFUE, c'est-à-dire dans le cadre de la politique environnementale de l'Union. Or, le règlement PPWR n'a pas été adopté sur cette base juridique, mais sur celle de l'article 114 TFUE relatif au marché intérieur. Cette différence est déterminante : l'article 193 TFUE ne s'applique tout simplement pas au règlement PPWR.
La Commission européenne et la Cour de justice ont toujours défendu une interprétation restrictive de l'article 193 TFUE. Selon leur jurisprudence constante, cet article ne permet pas aux États membres de compromettre l'objectif d'harmonisation poursuivi par le législateur européen. Concrètement, cela signifie que les mesures nationales plus strictes ne sont acceptables que dans les domaines où l'Union européenne a laissé subsister une marge de manœuvre. Dès lors qu'un règlement harmonise exhaustivement un secteur, comme c'est le cas pour les emballages plastiques, toute mesure nationale divergente devient suspecte d'entraver le marché intérieur.
L'article 114 TFUE lui-même prévoit des dérogations, mais elles sont d'application extrêmement restrictive. Son paragraphe 4 permet à un État membre de maintenir des dispositions nationales justifiées par "des exigences importantes visées à l'article 36 [qui comprend notamment la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou la préservation des végétaux] ou relatives à la protection de l'environnement ou du milieu de travail". Mais cette faculté est soumise à des conditions drastiques :
- L'État doit notifier ses dispositions à la Commission en les justifiant ;
- La Commission vérifie que ces dispositions ne constituent pas "un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce entre États membres" ni "un obstacle au fonctionnement du marché intérieur" ;
- Dans la pratique, la Commission n'accorde que très rarement ces dérogations, considérant que l'harmonisation européenne est, par définition, le meilleur équilibre entre protection de l'environnement et bon fonctionnement du marché intérieur.
Le paragraphe 5 du même article autorise certes les États membres à introduire après l'adoption du règlement de nouvelles dispositions nationales fondées sur "des preuves scientifiques nouvelles relatives à la protection de l'environnement", mais là encore sous réserve d'une notification à la Commission et d'une vérification de compatibilité avec les traités. Les États doivent démontrer qu'un problème spécifique se pose sur leur territoire et que le règlement européen ne permet pas d'y répondre adéquatement. La charge de la preuve est donc inversée : ce n'est plus à l'industrie de justifier que ses produits sont inoffensifs, c'est à l'État de prouver qu'ils sont dangereux et que la réglementation européenne est insuffisante.
En outre, le règlement PPWR ne comporte aucune clause de sauvegarde environnementale permettant aux États membres de suspendre temporairement son application en cas d'urgence écologique. De telles clauses existent dans d'autres textes européens, mais elles brillent ici par leur absence. Le message est clair : l'harmonisation du marché des emballages prime sur toute autre considération.
Enfin, même lorsqu'un État parvient à justifier une mesure nationale plus stricte, celle-ci doit franchir l'obstacle du test de proportionnalité. La Cour de justice vérifie systématiquement que la mesure est appropriée pour atteindre l'objectif poursuivi, qu'elle est nécessaire (c'est-à-dire qu'aucune mesure moins restrictive du commerce ne permettrait d'obtenir le même résultat), et qu'elle est proportionnée au sens strict (l'avantage environnemental compense les inconvénients économiques). Ce test est appliqué avec une rigueur toute particulière en matière de libre circulation des marchandises, la Cour ayant toujours manifesté une grande sensibilité aux arguments économiques des opérateurs.
En pratique, ce test de proportionnalité se révèle presque toujours défavorable aux mesures environnementales nationales. La Cour privilégie systématiquement les solutions qui restreignent le moins le commerce, même si elles sont moins efficaces sur le plan environnemental. L'harmonisation européenne, aussi imparfaite soit-elle, est considérée comme préférable à la diversité des réglementations nationales, fut-ce au prix d'une protection environnementale affaiblie.
IV. Perspectives contentieuses et solutions possibles
A. Les recours prévisibles
L'offensive annoncée par Plastalliance ouvre une période d'intense activité contentieuse. Plusieurs types de recours sont envisageables, tant de la part des industriels que de la part de l'État français.
Du côté des industriels, la stratégie consistera à contester devant les juridictions françaises et européennes l'application des interdictions nationales qui excèdent le cadre du règlement PPWR. Concrètement, un industriel sanctionné pour avoir commercialisé des emballages plastiques interdits par la loi AGEC mais autorisés par le règlement européen pourra invoquer l'applicabilité directe et la primauté du droit de l'Union pour écarter la loi française. Les juridictions administratives et judiciaires devront alors trancher la question de la compatibilité des dispositions nationales avec le règlement européen.
Si un doute subsiste sur cette compatibilité, les juridictions nationales pourront (et les juridictions suprêmes devront) saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle. Cette procédure permet à la Cour de Luxembourg d'interpréter le droit de l'Union et de vérifier si un État membre a correctement appliqué ses obligations. La question posée sera vraisemblablement la suivante : le règlement PPWR s'oppose-t-il à ce qu'un État membre maintienne des interdictions nationales plus strictes que celles qu'il prévoit ?
Compte tenu de la jurisprudence constante de la Cour en matière d'harmonisation du marché intérieur, il est fort probable qu'elle réponde par l'affirmative. Elle rappellera que l'objectif d'un règlement adopté sur la base de l'article 114 TFUE est précisément d'uniformiser les législations nationales pour supprimer les entraves au commerce. Autoriser les États membres à maintenir des interdictions plus strictes reviendrait à vider le règlement de sa substance et à perpétuer les distorsions de concurrence qu'il vise à éliminer.
Du côté de la Commission européenne, celle-ci pourrait engager une procédure d'infraction contre la France si elle estime que le maintien des interdictions de la loi AGEC constitue un manquement aux obligations découlant du règlement PPWR. La Commission dispose d'un pouvoir discrétionnaire pour décider d'ouvrir ou non une telle procédure, mais elle subit également des pressions des lobbys industriels, notamment via les fédérations européennes comme PlasticsEurope.
L'article révèle d'ailleurs que ces lobbys ne se contentent pas d'agir devant les tribunaux : ils mènent une intense activité d'influence auprès des institutions européennes. Le syndicat Plastalliance a ainsi organisé le 29 août 2025 une matinée d'information au Parlement européen pour "exposer aux eurodéputés français ses problématiques, ainsi que les difficultés des entreprises françaises". Stéphanie Séjourné, macroniste élue en Île-de-France, s'est fait la porte-parole de ce plaidoyer, interpellant directement la Commission européenne en septembre. De son côté, l'extrême gauche (Manon Aubry) et le Rassemblement national (Sarah Knafo) ont également relayé les préoccupations de l'industrie française du plastique, dans une rare convergence politique transpartisane.
Cette mobilisation parlementaire vise à créer un climat politique favorable à une action de la Commission contre la France. Si Bruxelles conclut que les interdictions françaises violent le règlement PPWR, elle adressera d'abord une mise en demeure à Paris, puis un avis motivé, et pourra finalement saisir la Cour de justice. La France serait alors condamnée à abroger les dispositions litigieuses de la loi AGEC, sous peine de sanctions financières.
Du côté de l'État français, celui-ci pourrait tenter de défendre ses interdictions nationales en invoquant les dérogations prévues par l'article 114, paragraphes 4 et 5 TFUE. Il devrait alors notifier formellement à la Commission les dispositions de la loi AGEC qu'il souhaite maintenir, en les justifiant par des exigences impératives de protection de l'environnement et en démontrant qu'elles ne constituent pas une restriction déguisée au commerce.
Cette stratégie est cependant vouée à l'échec. D'une part, la France aurait dû notifier ces mesures avant l'entrée en vigueur du règlement PPWR pour pouvoir invoquer le paragraphe 4 ; il est désormais trop tard. D'autre part, pour invoquer le paragraphe 5, la France devrait apporter "des preuves scientifiques nouvelles" justifiant des mesures plus strictes, ce qui sera difficile puisque les effets néfastes du plastique sur l'environnement sont connus depuis longtemps. Enfin, même si la France parvenait à remplir ces conditions formelles, la Commission disposerait d'un large pouvoir d'appréciation pour accepter ou refuser la dérogation demandée.
Une autre voie contentieuse, plus audacieuse, consisterait pour la France (éventuellement soutenue par d'autres États membres partageant ses préoccupations environnementales) à contester la validité même du règlement PPWR devant la Cour de justice. L'argument serait que le choix de la base juridique de l'article 114 TFUE était inapproprié pour un texte poursuivant principalement des objectifs environnementaux, et que le législateur européen aurait dû utiliser l'article 192 TFUE, qui aurait permis aux États membres de conserver la faculté d'adopter des mesures plus strictes en vertu de l'article 193 TFUE.
Cette contestation aurait peu de chances de prospérer. La Cour de justice a toujours reconnu au législateur européen une large marge d'appréciation dans le choix de la base juridique de ses actes. Dès lors que le règlement PPWR poursuit effectivement, entre autres objectifs, celui d'harmoniser le marché intérieur des emballages, le choix de l'article 114 TFUE peut se justifier, même si le texte comporte également une dimension environnementale prononcée. La Cour a d'ailleurs admis à plusieurs reprises que des actes à forte connotation environnementale puissent être adoptés sur la base de l'article 114 TFUE lorsqu'ils visent à éliminer des entraves au commerce résultant de disparités entre législations nationales.
B. Pistes de sortie du conflit
Face à cette impasse juridique et politique, plusieurs pistes peuvent être explorées pour réconcilier droit de la concurrence et droit de l'environnement.
La première piste consiste à réviser le règlement PPWR pour y introduire une clause de subsidiarité environnementale. Cette clause prévoirait explicitement que le règlement ne fait pas obstacle au maintien ou à l'adoption par les États membres de mesures nationales plus strictes visant à protéger l'environnement, pour autant que ces mesures respectent les principes généraux du droit de l'Union (proportionnalité, non-discrimination). Une telle clause transformerait le règlement en un instrument fixant des standards minimaux plutôt qu'un plafond maximal.
Le précédent existe : plusieurs textes européens en matière environnementale comportent des clauses permettant aux États membres d'aller au-delà des exigences communautaires. La directive 2008/98/CE relative aux déchets, par exemple, autorise expressément les États membres à "prendre les mesures nécessaires pour que tout autre détenteur initial de déchets soit tenu de les traiter lui-même ou de les faire traiter par un négociant, un établissement ou une entreprise effectuant des opérations de traitement des déchets, ou de les livrer à un organisme public ou privé de collecte des déchets". Cette formulation laisse une large marge de manœuvre aux législateurs nationaux.
L'introduction d'une telle clause dans le règlement PPWR nécessiterait toutefois une révision législative, soumise à la procédure ordinaire (anciennement "codécision") impliquant le Parlement européen et le Conseil. Cette révision supposerait un renversement du rapport de forces politique actuel, dominé par les préoccupations économiques et la crainte de fragmenter le marché intérieur. Les États membres les plus ambitieux en matière environnementale (les pays nordiques, l'Allemagne, la France, les Pays-Bas) devraient former une coalition suffisamment puissante pour imposer cette modification contre la résistance des pays plus réticents et des lobbys industriels.
La deuxième piste vise à faire reconnaître au niveau européen un "principe de non-régression" en matière environnementale. Ce principe, déjà consacré dans plusieurs systèmes juridiques nationaux (dont le droit français depuis la loi de 2016 pour la reconquête de la biodiversité), interdit à l'État de revenir sur les protections environnementales acquises, sauf à justifier que cette régression est nécessaire pour un motif d'intérêt général et qu'elle s'accompagne de mesures compensatoires.
Appliqué au cas présent, le principe de non-régression impliquerait qu'un règlement européen ne puisse avoir pour effet d'affaiblir les législations nationales existantes plus protectrices de l'environnement. Les interdictions de la loi AGEC, adoptées démocratiquement et ayant déjà produit des effets bénéfiques avérés (comme en témoigne le taux de recyclage français supérieur à la moyenne européenne), devraient être considérées comme des acquis intangibles que le droit européen ne peut remettre en cause.
La consécration d'un tel principe au niveau européen supposerait une révision des traités ou, à défaut, une évolution jurisprudentielle audacieuse de la Cour de justice. Celle-ci pourrait s'appuyer sur l'article 191, paragraphe 2 TFUE qui énonce les principes fondamentaux de la politique environnementale de l'Union : "La politique de l'Union dans le domaine de l'environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de l'Union. Elle est fondée sur les principes de précaution et d'action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement et sur le principe du pollueur-payeur."
La référence au "niveau de protection élevé" pourrait être interprétée comme imposant au législateur européen de ne pas adopter de mesures qui auraient pour effet d'abaisser le niveau global de protection environnementale dans l'Union. Un règlement qui obligerait un État membre ayant déjà mis en place des interdictions efficaces à y renoncer serait contraire à cet objectif de niveau élevé de protection. Malheureusement, la Cour de justice n'a jamais retenu une telle interprétation, préférant laisser au législateur européen une large marge d'appréciation pour définir ce qui constitue un "niveau de protection élevé".
La troisième piste consisterait à donner une interprétation extensive de l'article 114, paragraphes 4 et 5 TFUE, afin de faciliter l'octroi de dérogations aux États membres souhaitant maintenir des mesures nationales plus strictes pour des raisons environnementales. Concrètement, la Commission européenne devrait adopter une approche plus souple dans l'examen des demandes de dérogation, en admettant plus facilement que certains États peuvent légitimement vouloir aller au-delà des standards européens.
Cette évolution supposerait un changement de doctrine de la Commission, qui considère traditionnellement que toute dérogation nationale porte atteinte à l'objectif d'harmonisation et doit donc être accordée avec parcimonie. Une telle évolution pourrait être encouragée par le Parlement européen, via des résolutions invitant la Commission à une application plus favorable aux mesures environnementales nationales, ou par le Conseil, dans le cadre de ses orientations politiques générales.
Le Tribunal de l'Union européenne et la Cour de justice pourraient également contribuer à cette évolution en adoptant un contrôle moins strict des décisions de la Commission refusant les dérogations, ou en interprétant de manière moins restrictive les conditions posées par l'article 114. Par exemple, la Cour pourrait considérer qu'une mesure nationale plus stricte n'est pas nécessairement une "restriction déguisée au commerce" dès lors qu'elle poursuit un objectif environnemental légitime et qu'elle est proportionnée, même si elle a incidemment des effets sur les échanges commerciaux.
Enfin, une quatrième piste, plus radicale, consisterait à repenser globalement la hiérarchie entre objectifs économiques et objectifs environnementaux dans les traités européens. Il s'agirait de reconnaître que la protection de l'environnement n'est pas une simple politique sectorielle de l'Union, subordonnée aux exigences du marché intérieur, mais un objectif fondamental de même rang – sinon supérieur – que la libre circulation des marchandises et la concurrence.
Cette révolution conceptuelle supposerait une refonte des traités pour affirmer clairement la primauté de la protection de l'environnement sur les considérations économiques en cas de conflit entre les deux. Le Traité de Lisbonne a certes introduit à l'article 11 TFUE une clause d'intégration environnementale ("Les exigences de la protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de l'Union"), mais cette disposition est restée largement programmatique, sans effet juridique contraignant réel.
Il faudrait aller plus loin en consacrant explicitement un principe selon lequel, en cas de conflit irréductible entre libre circulation des marchandises et protection de l'environnement, c'est cette dernière qui doit prévaloir. Un tel principe bouleverserait l'ordre juridique européen tel qu'il s'est construit depuis les années 1950, mais il correspondrait aux défis contemporains : face à l'urgence climatique et à l'effondrement de la biodiversité, le maintien d'un système où la fluidité du commerce prime sur la préservation de la planète n'est tout simplement plus tenable.
Cette refonte passerait nécessairement par une révision des traités fondateurs, procédure lourde et incertaine nécessitant l'unanimité des États membres. Dans le contexte politique actuel, marqué par la montée des nationalismes et le scepticisme croissant envers l'intégration européenne, une telle révision semble improbable à court terme. Mais la multiplication des crises environnementales pourrait créer un choc suffisant pour débloquer la situation et imposer une remise à plat du projet européen.
Conclusion
L'affaire du règlement européen PPWR sur les emballages plastiques illustre de manière exemplaire la subordination du droit de l'environnement au droit de la concurrence dans l'architecture juridique européenne. En voulant harmoniser les législations nationales au nom du marché intérieur, l'Union européenne affaiblit systématiquement le niveau global de protection environnementale sur son territoire. Les États pionniers qui ont osé adopter des mesures ambitieuses sont sanctionnés pour leur audace, tandis que les pays moins engagés bénéficient d'un alignement vers le bas.
Cette situation révèle la persistance d'un rapport de forces structurellement déséquilibré que j'avais analysé dans ma thèse de doctorat soutenue en 1998 : le droit de la concurrence domine le droit de l'environnement, et cette domination n'est pas le résultat d'un accident historique qu'il suffirait de corriger, mais bien le produit d'une architecture juridique qui place délibérément le marché intérieur au sommet de la hiérarchie des valeurs européennes. Vingt-huit ans après mes travaux doctoraux, force est de constater que cette subordination ne s'est pas atténuée : elle s'est au contraire renforcée avec le recours croissant aux règlements plutôt qu'aux directives, qui prive les États membres de toute marge de manœuvre pour protéger plus efficacement leur environnement.
Le règlement PPWR fait du marché intérieur une valeur supérieure à l'environnement. L'harmonisation des règles sur les emballages plastiques prime sur l'efficacité environnementale des interdictions nationales. Le résultat est absurde : la France, qui affiche le meilleur taux de recyclage d'Europe grâce à sa législation stricte, devrait renoncer à ses interdictions pour s'aligner sur un standard européen moins exigeant, au nom de l'égalité de traitement des industriels du plastique.
Face à cette impasse, un rééquilibrage fondamental est indispensable. Le droit de l'environnement ne peut plus être traité comme une politique accessoire, subordonnée aux impératifs économiques. Il doit être reconnu comme un principe au moins égal – et en réalité supérieur – au droit de la concurrence. Cette reconnaissance supposerait une révision en profondeur des traités européens et une remise en cause du dogme de l'harmonisation uniformisatrice.
À défaut d'une telle révolution juridique, l'Union européenne continuera de produire des normes environnementales en trompe-l'œil : des règlements qui affichent des ambitions vertes mais qui, en pratique, servent d'armes aux lobbys industriels pour faire tomber les législations nationales les plus protectrices. Le lobby du plastique l'a bien compris, qui se frotte les mains devant le règlement PPWR et prépare déjà son offensive juridique contre les interdictions françaises.
L'enjeu dépasse largement la question des emballages plastiques. C'est le modèle même du marché intérieur européen qui est en cause : peut-on construire un espace économique intégré sans sacrifier la protection de l'environnement ? Peut-on concilier libre-échange et transition écologique ? Les réponses à ces questions détermineront non seulement l'avenir du droit européen de l'environnement, mais plus largement la crédibilité du projet européen face aux défis du XXIe siècle.
En attendant, la France se retrouve dans une position inconfortable : pionnière en matière d'interdiction des plastiques à usage unique, elle risque d'être condamnée par le droit européen pour avoir voulu protéger son environnement plus efficacement que ses voisins. Le message envoyé aux États membres est désastreux : n'innovez pas, n'allez pas trop vite, attendez que l'Europe ait trouvé le plus petit dénominateur commun acceptable par tous avant d'agir. C'est la recette garantie pour l'immobilisme environnemental et pour l'échec de la transition écologique.
Si l'Union européenne veut redevenir le leader mondial de la protection de l'environnement qu'elle prétend être, elle doit urgemment repenser ses priorités. Le marché intérieur est un moyen, pas une fin en soi. La libre circulation des marchandises est utile, mais elle ne saurait justifier la libre circulation de la pollution. Il est temps de remettre les choses dans le bon ordre : l'économie au service de l'environnement, et non l'inverse.
Laurent GIMALAC
Avocat au Barreau de GRASSE
Docteur en droit
Spécialiste en droit de l'environnement
Notes :
Les développements de cet article s'appuient sur ma thèse de doctorat « Les rapports entre le droit de la concurrence et le droit de l’environnement dans l’Union européenne », soutenue en 1998. Les faits relatés sont issus de l'article du journal Le Monde mentionné par le lecteur, ainsi que de l'analyse de la réglementation européenne PPWR et de la loi française AGEC.
Pour approfondir ces questions, je recommande la lecture de :
- Règlement (UE) sur les emballages et les déchets d'emballages (PPWR)
- Loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire (loi AGEC)
- Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), notamment articles 11, 114, 191-193
- Jurisprudence de la CJUE sur les relations entre marché intérieur et protection de l'environnement