Par Laurent GIMALAC, Docteur en droit, Lauréat et Avocat spécialiste en droit de l’environnement.
Il y a dans certains projets d’aménagement un parfum de conquête. L’histoire de la réserve foncière de Pertuis en fait partie. À l’origine, tout commence par un discours bien huilé : celui d’un territoire qui se veut pionnier, prêt à saisir les opportunités offertes par l’économie de demain. Sur le papier, l’idée séduit : constituer un vaste réservoir foncier pour accueillir les entreprises des « énergies nouvelles », surfant sur la proximité prestigieuse du site ITER et du pôle de Cadarache.
Dans cette vision, Pertuis devait devenir la porte d’entrée d’une vallée innovante, un trait d’union entre la Provence rurale et l’avant-garde technologique. Le projet, présenté comme stratégique pour l’attractivité économique, promettait emplois, retombées fiscales et dynamisme retrouvé. Les élus y voyaient aussi une réponse anticipée à la pénurie supposée de foncier économique : plutôt que d’attendre que les terrains se raréfient, mieux valait acquérir aujourd’hui de grandes surfaces, prêtes à être aménagées demain.
Ainsi, la décision fut prise de mobiliser l’outil le plus puissant – et le plus intrusif – dont disposent les pouvoirs publics en matière foncière : l’expropriation pour cause d’utilité publique. En juin 2020, le préfet de Vaucluse, à la demande de la métropole d’Aix‑Marseille‑Provence, signe l’arrêté déclarant d’utilité publique la création d’une réserve foncière de 86 hectares. L’ampleur du périmètre n’étonne guère les promoteurs du projet : après tout, pour bâtir l’avenir, ne faut-il pas voir grand ?
Pourtant, derrière cette ambition territoriale se profilent des fragilités. Les études de besoins sont anciennes ou approximatives, l’articulation réelle avec ITER incertaine, la consommation de terres agricoles massive. Ce qui, dans la sphère politique, relève de la prévoyance stratégique, devient, aux yeux du juge, un excès de confiance : un projet qui, peut-être, confond la prudence anticipatrice avec la démesure.
I. Le scalpel du juge administratif
Lorsque l’affaire arrive devant la Cour administrative d’appel de Toulouse, le temps de l’enthousiasme politique est révolu. Vient celui, plus austère, du contrôle juridictionnel. Et ce contrôle, la Cour l’exerce avec méthode, presque comme un chirurgien qui, avant toute intervention, suit un protocole précis.
La grille d’analyse est bien connue des praticiens : trois questions, posées dans l’ordre, auxquelles il faut répondre par l’affirmative pour qu’une déclaration d’utilité publique tienne debout.
- L’opération poursuit-elle une finalité d’intérêt général ?
- Est-il impossible de la réaliser dans des conditions équivalentes sans recourir à l’expropriation ?
- Le bilan coûts / avantages lui est-il favorable ?
Sur le premier point, la Cour ne nie pas que l’accueil d’activités économiques puisse constituer un objectif légitime. Mais elle ne s’arrête pas à cette reconnaissance abstraite : encore faut-il que l’ampleur du projet soit proportionnée au besoin démontré. Et c’est ici que le bât blesse.
Les pièces du dossier révèlent un décalage massif entre les surfaces projetées et les besoins réels :
- L’étude métropolitaine annonce un déficit de 22 ha à l’horizon 2030 dans le secteur concerné.
- L’étude de prospective économique de 2016 chiffre les besoins des entreprises à 20‑25 ha.
- Même en intégrant une réserve capacitaire, on arrive à 25 ha supplémentaires, pas davantage.
Or, l’arrêté préfectoral vise 86 ha.
Le second critère – absence d’alternative – n’est guère plus convaincant. La Cour constate qu’aucune démonstration précise n’est apportée sur l’impossibilité d’utiliser du foncier déjà disponible dans le secteur Nord‑Val de Durance. Le projet repose donc sur une affirmation, non sur une preuve.
Reste le troisième critère, celui du bilan avantages / inconvénients. C’est là que la sentence tombe. Les « inconvénients » sont nombreux :
- Atteintes au droit de propriété par l’expropriation,
- Perte importante de terres agricoles exploitées,
- Inclusion de parcelles bâties (habitations et locaux d’activité),
- Coût financier élevé pour la collectivité.
En face, les « avantages » restent hypothétiques, dépendants de projets dont la concrétisation est incertaine. Même l’argument vedette – la proximité avec ITER – ne convainc pas : la lettre du directeur de la mission ITER évoque seulement un intérêt potentiel pour jusqu’à 30 ha, à condition qu’ils soient disponibles très vite… ce qui est incompatible avec la procédure choisie.
En somme, au terme de cette dissection minutieuse, la Cour conclut que l’outil expropriatif est utilisé ici de manière disproportionnée. Le périmètre retenu n’est pas seulement généreux : il est excessif au regard des besoins prouvés et des inconvénients qu’il génère. Et cette disproportion suffit à faire tomber l’arrêté préfectoral, sans même qu’il soit nécessaire d’examiner les autres moyens soulevés par les requérants.
II. Les avertissements pour demain
Cette affaire, à bien des égards, ressemble à un panneau de signalisation que le juge place en travers de la route des aménageurs : attention, excès de vitesse jurisprudentielle. Car derrière la sanction de Pertuis se profile un message plus général : l’ère des projets surdimensionnés, portés par une foi quasi instinctive dans le « plus grand = mieux », est révolue.
Les collectivités et établissements publics fonciers ne pourront plus se contenter de slogans économiques et de projections approximatives pour emporter la conviction du juge. Les temps ont changé : les données doivent être précises, actualisées, et résistantes à l’examen contradictoire. Les mots « intérêt général » ne suffisent plus ; il faut démontrer la proportion exacte entre les moyens mis en œuvre et l’objectif poursuivi.
Cela suppose, d’abord, de mesurer avant de couper. Les études de besoins doivent être à jour, chiffrées, et fondées sur des hypothèses réalistes. Les marges de sécurité, si elles sont nécessaires, doivent être explicitées et raisonnables. Une réserve capacitaire est concevable ; une réserve gargantuesque, non.
Ensuite, il faut explorer honnêtement les alternatives. Le juge ne se contentera plus d’un « nous avons regardé et il n’y avait rien ». Il attend que l’on identifie les friches, les emprises inexploitées, les possibilités de densification ou de réhabilitation. L’expropriation, par essence intrusive, ne doit intervenir qu’en ultime recours.
Il faut aussi soigner la dimension environnementale. Les arguments liés à la perte de terres agricoles ou à l’artificialisation des sols ont désormais un poids réel dans le raisonnement juridictionnel. Même si le principe de « zéro artificialisation nette » n’est pas encore opposable dans tous les contentieux, il imprègne déjà l’analyse des juges. Et il peut faire pencher la balance.
Enfin, il y a la question de la gouvernance. La moindre suspicion de conflit d’intérêts ou de détournement de pouvoir peut fragiliser un projet. Les procédures doivent être irréprochables, les études accessibles, le dialogue avec les parties prenantes – notamment le monde agricole – réel et documenté.
En filigrane, l’arrêt de Toulouse dit ceci : la puissance publique conserve le droit d’anticiper, mais elle ne peut plus le faire les yeux fermés, ni au mépris du sol qu’elle occupe. Elle doit bâtir ses ambitions sur des fondations factuelles et juridiques solides, et non sur des projections généreuses mais floues. Dans le contentieux de l’expropriation, les temps de l’approximation sont comptés.
Et si les élus veulent toujours voir grand, ils devront désormais accepter que la grandeur se mesure aussi à la précision de leurs démonstrations.
Conclusion
De l’arrêt de Toulouse, les collectivités doivent retenir une règle simple : ne plus se lancer dans une déclaration d’utilité publique sans avoir, dossier à l’appui, mesuré, justifié et expliqué chaque hectare.
La proportionnalité n’est pas un ornement juridique : c’est désormais le nerf de la survie contentieuse.
Trois réflexes devraient devenir automatiques :
- Actualiser les études et prouver les besoins réels,
- Examiner sérieusement les alternatives avant d’envisager l’expropriation,
- Intégrer pleinement la contrainte environnementale, tant dans les chiffres que dans le discours.
En somme, préparer une DUP, c’est désormais construire un édifice probatoire : si les fondations sont solides, elle résistera aux assauts du contentieux ; si elles sont fragiles, le juge n’hésitera pas à la faire tomber.